文东茅:为民办学校的营利性正名

2015-02-02 15:06:20   来源:中国教育三十人论坛   点击:

中国教育三十人论坛成员、北京大学教育学院教授、中国教育发展战略学会副会长  文东茅

??导   语

17日召开国务院常务会议决定,对民办学校实行分类管理,允许兴办营利性民办学校。这是教育改革的一项重大突破。10年前文东茅教授发表的这篇文章就呼吁,人们要重新认识教育的特性,走出教育的公益性与可营利性相互矛盾冲突的认识误区

?文东茅:为民办学校的营利性正名

营利的目的与培养人的目的可以并行不悖

目前,世界上大多数私立学校都是非营利性的。为什么会出现这种状况?有一种解释是,由于教育过程的复杂性和长期性,受教育者与学校之间存在严重的信息不对称,受教育者很难判断教育质量,为了使自己的利益免受损失,家长可能更愿意选择非营利性教育机构,政府从“保护家长利益”的目的出发,也对私立非营利性机构给予更多政策优惠。“在教育问题上,消费者无法评估质量而只能依靠生产者(办学者)的诚实。在这种情况下,目的不为赚钱的公立学校比营利性的私立学校更值得信赖,因为它们不会为了赚钱而降低教育质量。”

另外的理由是,许多私立学校都是依靠社会捐赠创办的,因而其管理者不能营利;同时,非营利性可以使私立学校有可能获得更多的社会捐赠,因为捐赠者不会担心自己的捐赠流入学校管理者手中。此外,非营利性也可以使学校有理由争取到更多的政府支持,因为学校办学者争取财政经费是为了发展公益事业,而不是谋求私利。

但是,并没有充分的证据显示“不得营利”的非营利性机构就是一种理想的制度安排。有学者认为,由于缺乏个人利益的存在、缺乏提高效率的竞争机制、缺乏显示最终业绩的晴雨表——利润,非营利组织常常出现低成效、低效率、高风险、管理者中饱私囊等问题

具体到教育领域,“非营利性”并不能解决学生、家长与学校之间严重信息不对称问题,也不意味着能降低办学成本,“公立学校被公认是其中(低效率)的典型据《商业周刊》1995年报道,尽管过去10年间政府对学生的平均支出再扣除通货膨胀因素后有25%的高增长,但学生的成绩指数却几乎未变。花在庞大的学校系统中的每1美元中,只有52美分进入了教室。” 

非营利性这种制度安排,甚至也不能保证学校经费收入不被中饱私囊,因为学校办学者完全可以通过提高工资、福利等方式提高办学支出,减少办学盈余或做到“收支平衡”,即使有办学盈余,也完全可以通过奖金等方式发放到个人手中。我国的许多公办学校就在通过各种办法“创收”,并将这种收入主要用于职工工资奖金的发放。

此外,有学者指出,由于教育是非营利的,因而往往不是那些具有最高文化水平的人的工作选择,从而导致在整个社会文化水平普遍提高的情况下,教师的相对水平下降,进而使教育质量不能随社会要求的提高而提高。由于非营利性,也必然会大大减少社会资金投资于教育,从而减少整个社会教育服务的供给。

应该说,关于教育领域是否应该允许营利性机构的存在,目前还没有结论。而在实践中,在美国等一些发达国家,已经允许一部分营利性教育机构存在1999-2000学年,美国共有677所可以颁发学位的营利性高等院校,其中4年制的194所,2年制的483所,分别占四年制和二年制可颁发学位高校的8%和28%;在不颁发学位的4985所高等教育机构中,营利性机构则成为主流,达3704所,而且营利性高等教育机构发展非常迅速。著名比较教育专家菲利普·阿尔特巴赫(Philip Altbach)在对美国等国家营利性高等教育机构的发展进行分析后认为,营利性高等教育已成为一个重要的全球现象

在基础教育领域,由政府提供经费是公立学校非营利性的重要理由,但这些理由也受到了挑战,因为政府提供教育并不一定意味着直接举办,只要教育质量能得到保证,也可以由政府提供资金,由营利性或非营利性私人机构举办。弗里德曼提出的著名的“教育凭证”思想就持这一主张,他认为:“为了对政府所规定的最低学校教育提供经费,政府可以发给家长们票证……教育服务可以由以营利为目的的私营教育机关或非营利的教育机关所提供。政府的作用限于保证被批准的学校的计划必须维持某些最低标准。”

在美国,实际上已经出现了营利性教育管理机构,它们以特许学校(charter school)与和约学校(contract school)等形式接受政府委托管理公立学校,而且这类机构发展很快,1998-1999学年有13家公司管理约135所学校,2000-2001学年已经有21家公司管理约285所学校,其中最大的Edison教育公司,至2001年9月已经管理了22个州和哥伦比亚特区的136所学校,学生达7.5万名。

我国民办学校是在特定历史背景下出现的,其创办经费基本上靠个人和社会出资,这种出资主要属于投资性质而不属于捐赠。在此情况下,允许部分民办学校按营利性机构运营就更不应该有什么障碍了。再次回到我国《教育法》关于“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”的规定,可以认为,这是对教育活动的价值取向的一种规定,其实质是要求教育活动应该以“教书育人”为目的,而不能“惟利是图”。从这种意义上说,这种规定显然是合理的。但是,举办教育的目的具有多样性,营利的目的与培养人的目的可以并行不悖。如果办学者既能遵照国家的要求提供具有公益性的教育服务,又能通过有效的管理获得盈利,政府有什么理由和必要来制止其获取这种盈余呢?

在现实当中,我国实际上也已经出现了以新东方学校等为代表的一批营利性教育培训机构;经过一段时间的发展,我国部分民办中小学和民办高校也开始出现盈利,在这些学校,部分举办者通过他们拥有的对学校的控制权,事实上也已经在通过各种方式获取经济回报。从消费者的角度看,这些机构的营利行为并没有影响社会对它们的信任,接受新东方学校的培训甚至需要提前几个月报名、排队;从政府的角度看,也同样知道这些机构在营利,并且已经在将其按照企业方式进行管理和收税,只不过没有通过正式制度单独划分出一类“营利性教育机构”而已。

营利性并不一定妨碍民办学校的公益性

民办教育是一种与公办教育不同的制度安排,在这种制度安排下,民办学校主要通过民间资金举办并依靠学费运营,公办学校则主要由政府举办并依靠维持。尽管如此,民办教育却与公办教育一样具有公益性,而公办教育也与民办教育一样具有盈利的可能性。由于民办教育具有公益性,其逻辑推论是民办教育也应当像公办学校一样获得政府的许可和支持;由于办学经费来源不同,公办学校和民办学校在处理办学盈利方面则应该有所区别,公办学校的办学结余则只能用于学校的发展,而由个人和企业投资举办的民办学校则应该允许其取得办学盈利,成为营利性教育机构。

可见,公益性是办学之后形成的社会影响,营利性则是有关办学行为和对办学盈利处理的一种制度安排,二者既不属于同一范畴的一对矛盾,也不存在直接的对应关系,营利性并不一定妨碍民办学校的公益性,非营利性也不一定增加学校的公益性。

从公益性的角度看,保护和扩大社会公共利益是政府最重要的职责之一,公益性程度是政府财政支持与否的重要依据,公益性程度越高,政府支持的力度应该越大。对于某些关系国计民生的、具有战略意义的企业,尽管属于营利性的,政府通常也给予政策支持和税收优惠。从这种意义上说,具有公益性的营利性教育机构不仅应该得到政府的许可,对于部分具有高度公益性的营利性教育机构(如提供下岗职工培训、弱势群体教育的机构),政府甚至还应该给予政策和经费上的支持

从保护消费者利益的角度看,政府可以通过有关法规限制营利性教育机构的利润水平,防止暴利和欺骗现象。但实际上,由于具有公益性(收益的外溢性),而且需要与由财政支持的数量庞大的公办学校竞争,民办学校获得办学盈余非常困难,营利性学校的生存环境尤其窘迫,为获得竞争优势和长远的发展,这些学校必须控制自身的利润水平。因此,只要相关制度不断建立健全,也不必因担心对消费者可能的伤害而因噎废食,禁止营利性教育机构的存在

从教育发展和制度变革的角度看,由于有庞大的公办教育体系以及非营利性的民办教育体系存在,营利性民办教育机构至少在近期内只可能是少数,但不论其数量多少,营利性教育机构的出现都将具有重要的理论意义,它将使人们重新认识教育的特性,走出教育的公益性与可营利性相互矛盾冲突的认识误区;在实践上,它将不仅可以使部分民办学校能够名正言顺、合理合法地营利,而且也将极大地拓宽教育经营、教育融资、办学激励等方面制度创新的空间。

(本文选自文东茅文章《论民办教育公益性与可营利性的非矛盾性》,原文刊于《北京大学教育评论》2004年第一期)

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